NOVEMBRE 2019 PAG. 42 - Il Porto di Napoli non è un porto militare

 A)   Contesto di riferimento e quadro giuridico

Il Regio Decreto del 30 luglio 1888, n. 5629, approvava la classificazione nella 1° e 2° categoria dei venti porti indicati nei tre elenchi A, B, e C annessi allo stesso decreto.
Nell’elenco A dei porti marittimi di 1° categoria è riportato come Porto militare di Napoli quello che comprende il Molo S. Vincenzo e la zona che si estende fra questo ed il Molo Angioino. E’ evidenziato che il porto commerciale è riportato nell’elenco B.
Nell’elenco B è precisato che il Porto Commerciale di Napoli comprende i moli orientali in costruzione e quelli denominati Angioino e San Gennaro, nonché le zone estese tra questi due ultimi moli.
La legge 28.1.1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia portuale), con l’art. 4, prevede: I porti marittimi nazionali sono ripartiti nelle seguenti categorie o classi.
Nella categoria I rientrano i porti o specifiche aree portuali finalizzati alla difesa militare o alla sicurezza dello Stato.
La categoria II comprende le classi I, II e III nelle quali rientrano i porti di rilevanza economica, rispettivamente, internazionale, nazionale e regionale.
Il secondo comma dell’art. 4 prevede: Il Ministero della Difesa, con proprio decreto, emanato di concerto con i Ministri dei trasporti e della navigazione e dei lavori pubblici, determina le caratteristiche e procede alla individuazione dei porti e delle specifiche aree portuali di cui alla categoria I. Con lo stesso provvedimento sono disciplinate le attività nei porti di I categoria e relative baie, rade e golfi.
L’art. 234 del Codice dell’ordinamento militare (D. Lgs. 66/2010) prevede:
1. I beni della Difesa sono iscritti in appositi registri di consistenza o inventari.
2. L’inventario dei beni di demanio pubblico della Difesa è eseguito dal Ministero della difesa e consiste in un stato descrittivo desunto dai rispettivi catasti, ovvero dai registri dell’amministrazione.
3. L’originale dell’inventario è conservato dalle amministrazioni centrali militari e gli estratti dalle rispettive direzioni territoriali o uffici dipendenti.
L’art. 1120 del Regolamento del Codice (D.P.R. 90/2010) dispone che ai sensi dell’art. 2193 c.c. e nelle more della pubblicazione del decreto ministeriale ivi previsto, si intendono destinate alla difesa militare le aree portuali già in consegna al Ministero della Difesa ……g) Napoli (R.D. 5269 del 1888).
L’art. 535 del Codice (come modificato dall’art.1 comma 380 della legge 190/2014) prevede: E’ costituita la società per azioni denominata “Difesa Servizi spa”, ai fini dello svolgimento dell’attività negoziale di beni mobili, servizi e connesse prestazioni strettamente correlate allo svolgimento dei compiti istituzionali dell’Amministrazione della Difesa…….. Le citate attività negoziali sono svolte attraverso l’utilizzo integrale delle risorse acquisite dalla società, attraverso la gestione economica dei beni dell’Amministrazione della difesa e dei servizi da essa resi a terzi, da considerare aggiuntive rispetto a quelle iscritte nello stato di previsione del dicastero.
L’art. 32 del codice della navigazione dispone: Il capo del compartimento, quando sia necessario o se comunque ritenga opportuno promuovere la delimitazione di determinate zone del demanio marittimo, invita nei modi stabiliti dal regolamento le pubbliche amministrazioni e i privati che possano avervi interesse a presentare le loro deduzioni e ad assistere alle relative operazioni.
L’art. 36 del codice del codice della navigazione prevede: L’Amministrazione marittima, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo.

 B)   Richieste del Ministero della Difesa

Il Ministero della Difesa, al dichiarato scopo di definire la natura giuridica di cui all’oggetto (Base Navale del Porto di Napoli), aveva individuato, quale possibile soluzione, la procedura di delimitazione delle zone di demanio marittimo ai sensi dell’art. 32 del Codice della Navigazione….. Conseguentemente, la Capitaneria di Porto di Napoli, rendeva noto che agli esiti di una apposita riunione indetta per valutare la richiesta di attivazione della procedura di delimitazione di cui sopra, i soggetti istituzionali coinvolti ex lege, si esprimevano in senso sfavorevole non rilevando sussistenti presupposti alla richiesta avanzata dall’Amministrazione Difesa per il tramite del citato Maridipart, motivando tale  sfavorevole parere riproponendo il concetto già espresso dall’Agenzia  del Demanio e cioè il demanio marittimo è demanio necessario a differenza del demanio militare, che è invece un demanio accidentale.
Il demanio marittimo è definito necessario in quanto derivante dalla qualificazione giuridica di cui all’art. 822 c.c. in relazione alla situazione fisico-topografica dei luoghi. Ne discende che il procedimento di delimitazione dei confini del demanio marittimo non può essere avviato in presenza di una mera asserzione di una diversa natura giuridica di una parte dell’area demaniale.  L’esigenza di una preventiva delimitazione sussiste soltanto a condizione che risulti realmente esistente una obiettiva incertezza sui confini.
Nel caso in esame, non si pone un problema di incertezza sulla delimitazione. Si discute invece della natura giuridica di una area demaniale in quanto la definizione della natura giuridica è richiesta proprio dal Ministero della Difesa. 
La differenza è sostanziale perché il demanio militare insiste sul demanio marittimo in quanto è destinato ad una funzione militare in virtù di un atto amministrativo, con la conseguenza che, venendo meno il suo uso e quindi la funzione militare, il bene deve essere riconsegnato all’autorità marittima assumendo la natura giuridica di demanio marittimo necessario.
Il Ministero della Difesa, preso atto del parere sfavorevole delle autorità interpellate, assume ora di voler promuovere le azioni mirate alla emanazione di apposito decreto ai sensi del comma 2, art 4 della legge 84/94 da avanzarsi presso l’autorità politico/militare, a cura di codesta Forza armata.
La bozza di decreto, redatta dallo Stato Maggiore della Marina ed inviata in data 8 luglio 2019 al Ministero della Difesa, allo Stato Maggiore della Marina ed al Comando Logistico Marina Militare, evidenzia che si rende necessario emanare un Decreto Interministeriale che per il porto militare di Napoli, con intento ricognitivo, individui le aree e ne disciplini le attività all’interno.
Lo Stato Maggiore della Difesa, ricevuta la bozza e condiviso l’intento ricognitivo del decreto, ritiene che l’iniziativa in questione sia coerente con il vigente quadro normativo di riferimento…. Propone, tuttavia, di riformulare il disposto dell’art. 2 (rubricato Accordi di Collaborazione) della bozza dell’atto in esame riportando che  lo Stato Maggiore Marina, su motivata proposta del Comando Logistico della Marina Militare, può concludere accordi con Enti territoriali o altri Enti Pubblici, società a partecipazione pubblica, soggetti privati ovvero associazioni preposte a servizi di pubblico interesse nell’ambito marittimo, una volta ricevuto il preventivo avallo da parte dello Stato Maggiore della Difesa” .
La bozza di decreto, tuttora non condivisa dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, contiene il seguente Considerando:
Considerato che lo Stato Maggiore della Marina Militare, allo scopo di promuovere la cultura del mare e per sostenere le attività promozionali attraverso l’allestimento e il mantenimento di  musei, sale storiche e ogni altra iniziativa destinata a valorizzare il profilo storico e culturale della Forza Armata e delle connesse tradizioni marinare, può consentire l’utilizzo di specifiche aree del porto militare di Napoli, in regime di uso congiunto, ai sensi dell’art. 307, comma 7, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n.66.
Il comma 2 dell’art. 1 della bozza di decreto assume che le aree ricomprese tra il Molo San Vincenzo incluso ed il Molo Angioino costituiscono il porto militare di Napoli e sono individuate e descritte nella documentazione planimetrica allegata che costituisce parte integrante del presente decreto. Il comma 3 dell’art. 1 prevede che le aree di cui al comma 2 sono destinate, tra l’altro, …. e) alla promozione del patrimonio storico, museale e culturale della Forza Armata e delle correlate tradizioni militari e marittime; f) alla promozione della cultura del mare e delle sue tradizioni.  Infine, il comma 4 prevede che le aree di cui al comma 2 costituiscono il comprensorio della Marina Militare nel porto di Napoli e a tali aree appartengono le parti a terra e gli specchi acquei funzionali alle esigenze di cui al comma 3 e funzionali al perseguimento degli scopi istituzionali della Forza Armata.

 C)   Osservazioni sulla bozza di decreto.

Esaminando i contenuti dello schema di decreto, si evidenzia che, pur fondandosi lo schema su corretti presupposti, le conseguenze di disciplina che se ne traggono non sono giuridicamente corrette, tenuto conto di quanto sopra ricostruito in ordine alla differenza fra demanio militare e area demaniale in uso militare.
Preliminarmente ci si sofferma brevemente sui presupposti di fatto e di diritto condivisi anche dal Ministero della Difesa.
Natura demaniale dell’area in discussione
All’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Campania è stata fatta istanza di accesso con richiesta di notizie in merito alla titolarità ed al regime demaniale (patrimonio indisponibile/patrimonio disponibile) degli edifici, in uso alla Marina Militare, situati nella Darsena Acton presso il porto di Napoli ovvero di conoscere la procedura per ottenere tali informazioni.
L’Agenzia del Demanio, con nota del 4 dicembre 2017 (Prot. N. 2017/16571/DRCAMN), ha rappresentato che da un esame degli atti di ufficio risulta che il compendio in questione ha la natura di bene demaniale, in uso alla Marina Militare. Conseguentemente, ha negato l’iscrizione del compendio nel registro del demanio militare.
In definitiva, l’Agenzia del Demanio, ente pubblico specificamente competente in materia di patrimonio dello Stato1, ha escluso sussistere un demanio militare, certificando, nell’ambito delle proprie specifiche competenze volte ad “assicurare le conoscenze complete e aggiornate delle... caratteristiche … giuridiche” dei beni dello Stato, che detti beni sono solo “in uso” alla Marina Militare.
Tale elemento giuridico essenziale è, del resto, implicitamente confermato dal Ministero, che, nello stesso decreto, non si riferisce mai a un demanio militare, svolge osservazioni esclusivamente in ordine all’uso delle aree per fini istituzionali (es. ormeggio delle navi militari), prevede un possibile couso delle aree, senza necessità di una sdemanializzazione, conferma la esigenza, condivisibile, di un atto ricognitivo della parte delle aree in questione ancora in uso alla Marina Militare.
Da quanto sopra, ossia dalla natura giuridica delle aree, deriva una serie di conseguenze in ordine alla titolarità del bene e alla loro gestione, rispetto alle quali la disciplina contenuta nello schema di Decreto si pone in evidente contrasto.
Conseguenze giuridiche della natura demaniale “ordinaria” delle aree
(i).  In primo luogo, la riconosciuta natura dei beni, esclude la titolarità da parte del Ministero della difesa sui beni stessi e la sua incompetenza funzionale a deciderne le sorti rispetto alle aree non più destinate ai fini istituzionali per le quali erano state consegnate.
Inoltre, risulta priva di senso la proposta di un “co-uso” delle aree non più destinate alle attività istituzionali della Marina militare, in quanto il “non-uso” del bene demaniale marittimo determina una decadenza e la conseguente impossibilità giuridica di deciderne la destinazione alternativa, stante, come detto, l’assenza di una titolarità del bene.
Ebbene, su tale ultimo punto, è pacifico ed è noto che parte del Molo San Vincenzo (dall’Eliporto alla testata) è stato da tempo riconsegnata dalla Marina Militare all’autorità marittima e da questa alla AdSP, in quanto non più in uso alla Marina Militare per suoi fini istituzionali. La AdSP ha recentemente eseguito consistenti ed onerosi lavori di ristrutturazione in attesa della riconsegna della residua area del Molo e della sua accessibilità per i cittadini.
Ed è altresì pacifico e noto che gli edifici insistenti sull’area retrostante l’Eliporto e confinante con il Piazzale Alzabandiera sono in parte in disuso e fatiscenti ed in parte destinati a scopi estranei alle finalità istituzionali della Forza Armata.
E’, infine, noto che il Comune di Napoli, l’Autorità del Sistema Portuale di Napoli e le varie associazioni cittadine (Propeller Club – Port of Naples, Friends of Molo San Vincenzo, Lega Navale, Anial Campania, Sii Turista della Tua città, Run Napoli, Napoli Pedata ed altre) hanno ripetutamente chiesto e tuttora chiedono, invano, che siano riconsegnate alla Città di Napoli le aree ed i relativi edifici della Darsena Acton e del Molo S. Vincenzo non più in uso alla Marina Militare. La riconsegna è un atto dovuto in quanto i beni marittimi demaniali sono nella disponibilità della Marina Militare se e fin quando sono, realmente ed operativamente, in uso e destinati per fini istituzionali della Marina Militare. Venuto meno tale presupposto i beni non più in uso, stante la natura giuridica indicata e, in quanto tali, devono essere riconsegnati all’autorità marittima. 
(ii). Né è ammissibile che la Marina Militare possa ora chiedere un uso congiunto di beni marittimi demaniali che, in quanto da anni non più in uso, fanno parte del Demanio Marittimo Necessario.
Con la auspicata consegna di questi beni alla AdSP di Napoli, competerà a tale Autorità l’affidamento in concessione in conformità alla vigente normativa, nel rispetto delle esigenze del pubblico uso e per un tempo determinato.
Su tale premesse, non è in alcun modo condivisibile l’assunto del Ministero della Difesa e dello Stato Maggiore della Marina di cui alla bozza di decreto ed, in particolare, l’asserita possibilità per lo Stato Maggiore della Marina Militare di consentire l’utilizzo di specifiche aree del Porto Militare di Napoli, in regime di uso congiunto, ai sensi dell’art. 307, comma 7, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n.66. 
La vicenda è paradossale tanto più se si considera che la pretesa del Ministero della Difesa è censurata dalla circolare 17 maggio 2011 dello stesso Ministero.
Si intende, come noto, per couso, la situazione particolare per la quale il bene resta in consegna al Ministero della Difesa per i propri compiti d’istituto, i quali effettivamente in esso continuano ad essere espletati, mentre si rende possibile contemporaneamente l’utilizzazione, integrale o parziale, del bene nei confronti di terzi, senza che venga annullata o comunque menomata la funzione principale ed essenziale per cui il bene è stato assegnato a titolo gratuito al Ministero interessato (pag. 5 circ. 331/68 dell’ex Ministro Finanze).
Il couso, per il suo stesso carattere, dovrebbe avere breve durata e riguardare quelle forme di utilizzazione che si traducono in operazioni strettamente connesse con la manutenzione del bene e che, comunque, non comportino la presenza continuativa del cousuario…….Ne discende, pertanto, che ai fini della integrazione della fattispecie del couso, rileva che l’attività svolta dal cousuario, oltre a non pregiudicare la funzione principale ed essenziale per cui il bene è stato assegnato a titolo gratuito all’Amministrazione, risulti congenere o connessa alla funzione ordinariamente svolta dallo stesso Ministero Assegnatario nella “gestione diretta” del bene, come ben chiarito anche, da ultimo, dall’Agenzia del Demanio
(iii). Come è possibile ipotizzare un couso di beni non più in uso alla Marina Militare e pertanto aventi ora la natura giuridica di demanio marittimo necessario?  Come è possibile consentire che l’interesse economico della Marina Militare (palesato nella stessa bozza di decreto) possa prevalere sugli interessi sociali e culturali (e non politici) della Città?

Conclusione

Non resta che attribuire alla bozza di decreto il mero e, questa volta, condivisibile scopo di accertare, con riferimento alla indicazione delle aree date in uso alla Marina Militare nel lontano 1888, le attuali e residue aree ancora in uso alla Marina Militare e, conseguentemente, restituire alla collettività le aree ed i beni non più in uso alla stessa Marina Militare.

                                                                                                                             Avv. Bruno Castaldo